Чи поширюється заборона подвійного покарання ("ne bis in idem") на адміністративне право? Відповідь Суду ЄС: Ні (з винятками)

28 березня 2023 року Трибунал Бухареста (Румунія) звернувся до Європейського суду справедливості (Суд ЄС) із запитом про попереднє рішення, зокрема щодо того, чи можуть два національні органи накласти штрафи за одне й те саме порушення з боку підприємства, але на підставі різних норм права. 30 січня 2025 року Суд ЄС у справі Engie România SA проти Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (C-205/23) постановив, що обмеження принципу ne bis in idem допустиме за певних умов.

Передумови: Принцип "ne bis in idem"

Заборона подвійного покарання, або ne bis in idem, є фундаментальним принципом як у європейському, так і в національному праві. У праві ЄС він закріплений у статті 50 Хартії основоположних прав Європейського Союзу: "Ніхто не може бути повторно притягнутий до суду чи покараний у кримінальному провадженні за правопорушення, за яке він чи вона вже були остаточно виправдані або засуджені в Союзі відповідно до закону". У німецькому праві аналогічний захист передбачений статтею 103(3) Основного закону, що забороняє карати особу двічі за один і той же вчинок.

Проте в адміністративному праві застосування цього принципу не завжди є однозначним. На відміну від кримінального права, де ne bis in idem діє чітко, адміністративні санкції часто перебувають на межі між каральними та регуляторними заходами. Ключове питання полягає в тому, чи є адміністративний захід "кримінальним" за своєю суттю, щоб підпадати під дію цього принципу, чи це лише адміністративна відповідальність, що виходить за його межі.

Суд ЄС неодноразово наголошував, що ne bis in idem застосовується лише до проваджень і санкцій "кримінального характеру", незалежно від їхньої класифікації в національному праві. Ця оцінка базується на трьох критеріях: правова класифікація порушення, його внутрішня природа (наприклад, каральна чи відновлювальна) та суворість покарання (див. справу bpost, C-117/20).

Попередня практика Суду ЄС

Суд ЄС розглядав питання застосування ne bis in idem в адміністративних контекстах у низці знакових рішень:

Транскордонні справи: У справах Toshiba (C-17/10) та Intel (C-413/14 P) Суд постановив, що повторне накладення санкцій у різних юрисдикціях допустиме лише за умови, що воно стосується різних дій або різних правових і фактичних аспектів, уникаючи дублювання "того самого правопорушення".
Національні справи: У справі bpost (C-117/20), що стосувалася суто внутрішньої ситуації, Суд ЄС визначив, що подвійні санкції в межах однієї юрисдикції дозволені, якщо вони переслідують різні цілі, є пропорційними та скоординованими. Аналогічно, у справі Menci (C-524/15) Суд дозволив поєднання адміністративних і кримінальних санкцій за ухилення від сплати податків, за умови дотримання пропорційності та різних суспільних інтересів.

Ці рішення встановили, що ne bis in idem не є абсолютною перешкодою для множинних адміністративних санкцій, але будь-яке обмеження має відповідати статті 52(1) Хартії, яка допускає обмеження основоположних прав за умови їхньої законності, необхідності та пропорційності суспільним інтересам.

Справа Engie România SA (C-205/23)

Справа Engie виникла через суперечку щодо румунського постачальника природного газу, якого оштрафували два органи — Національний орган із захисту прав споживачів (ANPC) та Національний регулятор енергетичного сектору (ANRE) — за один і той же вчинок: одностороннє підвищення цін на газ без належного інформування споживачів. ANPC кваліфікував це як оманливу комерційну практику за законом № 363/2007 (що імплементує Директиву 2005/29/ЄС), наклавши штраф у розмірі 150 000 RON (приблизно 30 000 євро) та заходи з виправлення. ANRE, відповідно до закону № 123/2012 (що імплементує Директиву 2009/73/ЄС), визнав це порушенням обов’язку прозорості, призначивши штраф у 800 000 RON (приблизно 160 000 євро) та зобов’язавши повернути початкові ціни.

Трибунал Бухареста звернувся до Суду ЄС із питанням, чи не порушує таке дублювання статтю 50 Хартії, чи обмеження ne bis in idem може бути виправданим за статтею 52(1). Основна проблема зводилася до того, чи є обмеження принципу пропорційним.

Рішення Суду ЄС: Подвійні санкції можливі за умов

У рішенні від 30 січня 2025 року Суд ЄС постановив, що стаття 50 у поєднанні зі статтею 52(1) не забороняє подвійні санкції у таких випадках, якщо виконуються такі умови:

Чітка правова основа: Національні закони мають ясно визначати дії, що підлягають множинним провадженням і санкціям, забезпечуючи передбачуваність і координацію між органами. У справі Engieсанкції базувалися на різних нормативних актах — захисті прав споживачів і регулюванні енергетичного сектору — кожен із власною правовою підставою.
Різні цілі та пропорційність: Санкції повинні переслідувати різні суспільні інтереси та бути пропорційними. Суд ЄС встановив, що заходи ANPC захищали споживачів від недобросовісних практик, тоді як ANRE забезпечував прозорість ринку та конкуренцію в лібералізованому газовому секторі — цілі, що доповнюють одна одну відповідно до Директив 2005/29/ЄС та 2009/73/ЄС. Суворість штрафів (до 160 000 євро) мав оцінити національний суд, але повернення початкових цін вважалося не каральним, а відновлювальним заходом.
Координація та часові рамки: Провадження мають бути достатньо скоординованими та відбуватися у близькі терміни. Суд відзначив докази часової близькості (вересень і жовтень 2021 року) та співпраці між органами, хоча остаточну перевірку залишив за румунським судом.

Суд ЄС підкреслив, що через відсутність остаточного рішення по суті (штраф ANPC було скасовано через юрисдикційні причини) умова "bis" принципу ne bis in idem формально не виконувалася. Однак, навіть за припущення, що обидва штрафи діяли, дублювання було законним за наявності цих умов.

Оцінка: Тонкий зсув у підході

Це рішення спирається на попередню практику, як-от bpost і Menci, уточнюючи позицію Суд ЄС щодо адміністративного подвійного покарання. Воно підтверджує, що ne bis in idem застосовується лише до "кримінальних" санкцій — оцінка цього залишається за національними судами — водночас надаючи гнучкість для регуляторних режимів із різними цілями. Акцент на пропорційності та координації узгоджується з німецькими дискусіями щодо обсягу "дії" (Tatbestand) в адміністративному праві, де множинні санкції часто визнаються законними, якщо вони захищають різні інтереси (наприклад, BGH, 1 StR 265/09).

Однак Engie може свідчити про зростання допустимості подвійних санкцій, оскільки Суд ЄС віддає перевагу ефективності регулювання перед абсолютним захистом від множинних проваджень.

Практичні висновки для бізнесу

Для компаній рішення в справі Engie підкреслює ризик множинних адміністративних санкцій за один і той же вчинок у різних регуляторних сферах. Щоб зменшити цей ризик:

Ефективна система комплаєнсу: Система управління відповідністю (CMS) є ключовою не лише для дотримання законодавства, але й для врахування перетинів регуляторних обов’язків — у цьому випадку прозорості цін і чесних практик із споживачами.
Проактивна координація: Раннє взаємодія з органами влади може прояснити юрисдикції та знизити ризик нескоординованих санкцій.

На завершення, хоча ne bis in idem залишається важливим захистом, рішення Суд ЄС у справі Engie підтверджує його обмежену дію в адміністративному праві. Компаніям слід адаптуватися до реалій, де подвійні санкції, хоч і виняткові, дедалі частіше визнаються виправданими за наявності різних суспільних цілей і пропорційного застосування.