Про захист українців (вимушених переселенців) в Європі: Чи має Тимчасове залишатися Тимчасовим?
- Owner
- 21 квіт. 2024 р.
- Читати 9 хв
Про захист українців (вимушених переселенців) в Європі: майже 4 мільйони людей покинули Україну з початку російського вторгнення в лютому 2022 року. На території ЄС ті особи, які не можуть повернутися, користуються правами на проживання, які випливають з Директиви про тимчасовий захист (TPD). Як вказує назва Директиви, будь-які похідні права, такі як право залишатися, працювати та отримувати медичну допомогу в ЄС, обмежені в часі. Застосування Директиви та її прав продовжено до 4 березня 2025 року. Те, що станеться після «закінчення» цього часу, наразі – у першому застосуванні Директиви – залишається в повітрі, точніше : до законодавця ЄС та держав-членів за допомогою творчих науковців.
Домінуюча академічна думка, як ілюструється звітом Комітету Мейерса , звітом Асшера та нещодавнім дописом у цьому блозі Білоусовим і Вулріхом , полягає в тому, щоб просто припустити, що TPD має максимальну тривалість 3 роки на основі певних положень Директиви. Цей висновок також міститься в постанові Державної ради Нідерландів щодо того, чи дозволяє TPD припинити тимчасовий захист для громадян третіх країн, які перебували в Україні за дозволом на тимчасове проживання під час вторгнення. Таке припущення означає, що або тимчасовий захист для українців остаточно закінчиться у 2025 році, або ДПД потребує поправки для подальшого продовження. Враховуючи тривалі та часто громіздкі переговори, які передбачає звичайна законодавча процедура, яка лежить в основі цієї зміни, і, зокрема, майбутні вибори до ЄП, не тільки майже неможливо уявити, що така поправка відбудеться вчасно, але й сумнівно, чи це відбудеться в все.
Таким чином, вищезазначені академічні коментатори розглянули можливі альтернативні рішення цієї проблеми, кожен з яких має свої значні недоліки. Білоусов і Вулріч, з одного боку, зосереджують свою увагу на розв’язанні на національному рівні, оскільки стаття 20 TPD вимагає «передати» завдання національним органам влади, як тільки термін дії TPD закінчиться. Комітет Мейерса, з іншого боку, припускає, що рішення на національному рівні є небажаним, і тому пропонує внести поправки в інші інструменти ЄС, щоб усунути прогалину, залишену після закінчення терміну дії TPD.
Однак ця публікація в блозі ставить під сумнів поширене припущення, що TPD явно копає собі могилу через три роки. Уважно проаналізувавши відповідне положення TPD, здається, що чіткого часового обмеження для подання заявки не згадується. Це усвідомлення може мати вирішальне значення для виходу з політичної тупикової ситуації, яка може виникнути у цьому питанні. Державний секретар Нідерландів з питань юстиції та безпеки, який відповідає за міграційну політику, наприклад, уже натякнув на дискусії з Комісією, спрямовані на продовження TPD без внесення змін до інструменту. Цей перелік показує нам, що можливість продовжити TPD без внесення змін до нього, ймовірно, стоїть на порядку денному Комісії, відхиляючись від широко поширеного припущення, яке послужило джерелом інформації для поточних наукових дебатів щодо майбутнього українських біженців у Європі.
Тому в цій публікації в блозі детально розглядається TPD, а точніше його стаття 4(2), в якій зазначено, що Рада може продовжити TPD до одного року за пропозицією Комісії. Розглядаючи мету та мету Директиви, я стверджую, що альтернативне – але обґрунтоване – тлумачення статті 4(2) TPD дозволяє розширити дію Директиви без змін. Актуальність цього висновку додатково підкреслюється тим фактом, що альтернативні рішення, запропоновані вищезгаданими академічними коментаторами, не є ні бездоганними, ні необхідними, як я покажу нижче.
Місце Директиви про тимчасовий захист у Загальноєвропейській системі надання притулку
Перш ніж ми заглибимося в різні рішення проблем, ми повинні поглянути на сам TPD. Директива створена для випадків масового припливу переміщених осіб, які не можуть повернутися до своєї країни походження. Війна в Югославії стала поштовхом до створення цього інструменту, що дозволить Союзу розділити тягар і продемонструвати солідарність з мігрантами та іншими державами-членами в майбутньому. Майбутнє стало сьогоденням, оскільки війна в Україні стала приводом для застосування Директиви. Рішення Ради ініціювало вперше застосування ТПР для людей, які тікають від війни в Україні.
Але навіщо знадобилося створення ТПР? Чи не могли українці просто подати заяву на міжнародний захист за «звичайною» процедурою надання притулку ЄС? Розглянемо ці міркування. «Звичайна» процедура надання притулку регулюється Кваліфікаційною директивою, яка встановлює кваліфікацію, необхідну для такого міжнародного захисту в межах ЄС. Очевидними є дві категорії захисту: статус біженця та додатковий захист, жодна з яких не підходить для ситуацій війни. По-перше, для отримання статусу біженця акт переслідування має бути пов’язаний з окремою причиною переслідування. Іншими словами, потрібно побоюватися бути індивідуально під загрозою (наприклад) тортур через свою (наприклад) сексуальну орієнтацію. Створення таких окремих соціальних груп, яким загрожує індивідуальна загроза, є постійною темою для обговорення, як, наприклад, видно з останніх рішень, таких як C-621/21 , як обговорювалося в цьому блозі Kübek і Bornemann . На війні важко встановити таку індивідуальну причину переслідувань. По-друге, хоча допоміжний захист вимагає лише акту переслідування, без індивідуальної причини переслідування, навіть якщо така дія є очевидною (наприклад, через війну), індивідуальна оцінка все одно повинна бути зроблена. Національні міграційні органи будуть перевантажені кількістю поданих заяв. Індивідуальна оцінка неможлива. Отже, такий статус також є непридатним для великої кількості біженців із війни, які в’їжджають до ЄС.
Отже, знову ж таки, для чого взагалі було створено TPD? Відповідь проста: ми не можемо покладатися на «нормальні» процедури надання притулку для надання захисту масовому потоку людей, які шукають захисту від війни. Обґрунтування полягає в тому, щоб забезпечити мінімальні узгоджені стандарти та права для переміщених осіб масового притоку, які наразі не можуть повернутися до своєї країни походження.
Негативні сторони запропонованих рішень
Оскільки ЄС тепер, здається, добре оснащений TPD як правовим інструментом для вирішення ситуацій масового напливу, давайте уважніше подивимося на поточну проблему. Відповідно до назви та статус-кво тлумачення TPD, це має бути тимчасовим. Відтепер, оскільки 85% українців в ЄС висловилися в опитуванні , що вони не хочуть добровільно повертатися, особливо в світлі триваючої війни, незрозуміло, якими будуть наслідки завершення застосування TPD.
Серед усіх майбутніх пропозицій одне є впевненим: або ЄС, або країни-члени повинні впоратися з наслідками припинення застосування TPD і надати будь-які подальші рішення. Як пропонується в самій TPD, розглядати заяви про надання притулку, подані після TPD, буде залежати від держав-членів. Як випливає зі статті 20 ДТР, законодавець ЄС вирішив передати відповідальність державам-членам після закінчення терміну дії захисту, наданого ДТР. Крім того, Загальноєвропейська система надання притулку, як узгоджена система, теоретично надає захист людям, які відповідають таким вимогам, незалежно від національної системи, в якій вони перебувають.
Тож чому тоді сучасний академічний дискурс зосереджується на небажаності такої національної відповіді? Відповідь полягає в потенційній практиці відповідей держав-членів після ДПД. Як запропонували Білоусов і Вулріч у своїй попередній публікації в цьому блозі, національні дозволи можуть пропонуватися в державах-членах. Однак, по-перше, системи надання притулку відрізняються від однієї держави-члена до іншої, що призводить до різного ставлення до бенефіціарів залежно від країни їхнього перебування, як зазначив Комітет Мейерса . Більше того, укупі з цим, це призведе до вторинної міграції, яка потенційно закінчиться гонитвою на дно, щоб уникнути того, щоб стати найпривабливішою державою-членом з огляду на права бенефіціарів. По-друге, через надмірне навантаження на національні системи надання притулку, що день за днем стикаються з сотнями тисяч заявок на надання притулку, періоди нелегального проживання майже неминучі. Навіть у сценарії поступового припинення тимчасового захисту, за якого заяви про надання притулку розглядаються не відразу, а лише певними групами бенефіціарів, залишиться кілька перешкод: кількість заяв не зменшиться, і вона переважає через невизначеність. чи мають бенефіціари взагалі право на додатковий захист або статус біженця. По-третє, у зв’язку з попереднім моментом занепокоєння, безсумнівно, якщо бенефіціари матимуть право на додатковий захист відповідно до Кваліфікаційної директиви , вони не матимуть тих самих прав, що й згідно з TPD, наприклад доступ до роботи. Іншими словами, якщо рішення буде прийнято на національному рівні, навіть якщо воно координуватиметься Кваліфікаційною директивою , бенефіціари (1) не користуватимуться такими самими стандартами прав, які вони мали б згідно з TPD, і (2) потенційно опиняться в юридичній ситуації. підвішений стан через повільну обробку заявок. Дотримуючись вищенаведених міркувань, можна побачити очевидну небажаність, залишаючи це державам-членам.
Відповідь на ці проблеми необхідно знайти на рівні ЄС. Є два варіанти: або припинити використання TPD і знайти інший шлях до скоординованої відповіді після березня 2025 року, або продовжити застосування TPD. Почну з першого варіанту.
Якщо застосовність TPD до поточних бенефіціарів просто відкинути, інші інструменти ЄС можуть послужити заміною. На перший погляд, це рішення виглядає більш постійним, ніж подальше розширення TPD. Комітет Мейєрса рекомендує використовувати Директиву про довгострокових резидентів (LTRD) і Директиву про єдиний дозвіл (SPD). Вони припускають, наприклад, що час, проведений у ЄС згідно з TPD, міг би зараховуватися до п’яти років, яких вимагає LTRD. Однак важливо зазначити, що тимчасовий захист прямо виключено з двох Директив. Таким чином, хоча поправки до цих інструментів більш імовірні, оскільки вони зараз очікують на перегляд, у цій пропозиції є серйозні недоліки.
Оскільки особам, яким надано тимчасовий захист, прямо заборонено застосовувати ці дві директиви, легко визначити, що ці правові інструменти не мають на меті охоплення великої кількості людей, які шукають притулку. Ні LTRD, ні SPD не поділяють обґрунтування TPD. Незрозуміло, що законодавці ЄС навмисно виключили тимчасовий захист зі сфери дії двох Директив. Тому скасування цього виключення було б небажаним. Незважаючи на те, що LTRD та SPD очікують на переробку, залишається сумнівним, чи така сувора адаптація не буде повністю суперечити самому обґрунтуванню виключення бенефіціарів тимчасового захисту зі сфери дії інструментів.
Для повноти запропонованих рішень, не враховуючи TPD, у звіті Asscher пропонується створити «дозвіл на реконструкцію» після припинення дії TPD. Це означатиме новий статус для бенефіціарів. Однак абсолютно новий статус небажаний. Я згоден з аргументом Комітету Мейерса про те, що створення такого статусу займає надто багато часу з огляду на терміновість ситуації. Крім того, залишається сумнівним, яка правова база може бути використана для нового статусу.
Це все про перспективу: використовувати те, що ми маємо
Оскільки я не погоджувався з придатністю відповіді на національному рівні та відповіді, яка відкидає TPD, тепер я поясню, як і чому застосування TPD залишається можливим і бажаним у світлі його обґрунтування та точного формулювання відповідного положення.
Загальноприйняте тлумачення TPD, або, точніше, його статті 4(2), зводиться до дозволу лише на один рік продовження TPD після максимального продовження на один рік після 4(1). Отже, якщо взяти наші калькулятори, згідно з цим тлумаченням, TPD має максимальну тривалість 2 роки, як випливає зі статті 4(1) TPD, плюс один рік продовження відповідно до статті 4(2). На перший погляд, таке тлумачення має сенс і пояснюється назвою самого інструменту: це тимчасовий інструмент. Тим не менш, я буду протиставляти цей підхід і запропоную альтернативне тлумачення в наступному розділі, враховуючи обґрунтування TPD і буквальне формулювання самої статті 4(2).
Резюмуючи вищевикладене іншими словами: причиною незбереження ДПД у його нинішньому вигляді для врегулювання статусу українських біженців є тлумачення статті 4(2) ДПД. Чи можна прочитати це таким чином, щоб дозволити нескінченне продовження на один рік за раз, чи це означає, що це продовження на один рік є одноразовим рішенням?
Викинути відповідний інструмент звучить нелогічно. Я стверджую, що TPD має бути розширено пропорційно, тлумачачи статтю 4(2) TPD відповідно до основного обґрунтування TPD, яке полягає в тому, щоб пристосуватися до ситуацій масового припливу людей, які прибувають до Союзу шукати захисту. Фактично, стаття 4(2) TPD лише говорить, що Рада може прийняти рішення після пропозиції Комісії про продовження TPD на один рік. Однак важливо зазначити, що дослівний текст статті взагалі не визначає, чи таке продовження є одноразовим варіантом. З формулювання статті ніщо не перешкоджає повторному продовженню, тобто, теоретично, Рада може продовжувати застосування TPD на щорічній основі. На відміну від цього, стаття 4(1) TPD безсумнівно встановлює чіткий максимальний час продовження, що свідчить про те, що законодавець ЄС справді мав намір встановити обмеження на продовження, можливі відповідно до цього пункту. Відсутність такого подібного максимального терміну в тексті статті 4(2), таким чином, передбачає можливість вибору дозволити неодноразове продовження на один рік. Тоді «тимчасовий» характер Директиви пояснюється максимальною тривалістю кожного продовження, а не кількістю продовжень, які дозволяє інструмент.
Обґрунтування TPD, яке було зрозуміло вже з початкової пропозиції Комісії , відповідає обставинам. Продовження було б пропорційним, якщо повернення бенефіціарів на батьківщину залишається неможливим через продовження війни або інші непередбачені обставини, що виникли після неї. Щоб усунути вищезазначені побоювання щодо продовження TPD, слід зосередитися на обґрунтуванні TPD. Щороку видається пропорційним визначення того, чи обґрунтування все ще застосовне. Отже, «сліпе» продовження визначеного часу, наприклад, 10 років, не буде сумісним ні з обґрунтуванням TDP, ні з чітким формулюванням статті 4(2) TPD. Швидше було б більш доцільним продовження на основі поточного тлумачення ситуації та того, чи обґрунтування все ще застосовне, повторюване на щорічній основі. Таким чином гарантується відсутність довільних розширень, оскільки стандарти вимірювання зрозумілі. Щоб уникнути свавілля, стаття 6(1)(b) TPD передбачає додаткові гарантії. Він дозволяє припинити тимчасовий захист, якщо Рада або держави-члени заявляють про це з належною повагою до обґрунтування TPD та основних прав, таких як «невислання». Крім того, це показує, що перевірка сумісності з обґрунтуванням TPD є надзвичайно важливою, перш ніж просто дозволити TPD закінчитися.
Таке тлумачення має кілька переваг. Найважливіше те, що не потрібно вносити поправки до TPD чи іншого правового інструменту, щоб забезпечити можливе рішення після березня 2025 року. Таку поправку все одно було б важко внести, враховуючи звичайну законодавчу процедуру, як це передбачено статтею 78(2)(c) TFEU. , у поєднанні з майбутніми виборами до Європарламенту, як співзаконодавця, роблять такі поправки менш ймовірними. Це було б гнучке тлумачення, яке завжди дозволяло б оцінити, чи досі діє обґрунтування TPD. Така гнучка реакція не нова для TPD. ЄС довів, що там, де виникає потреба, він може діяти відносно швидко, про що досить вдало свідчить активація TPD. Щоправда, це виключало ЄП, але все ж було прийнято одноголосно в Раді. Крім того, це не тільки запобіжить надмірному навантаженню національних органів влади, але й забезпечить права бенефіціарів і рішення для всього ЄС, бажане через фрагментарність прав бенефіціарів. Згадуючи попередній розділ, така фрагментація також ризикує залишити бенефіціарів у юридичній невизначеності. Що ще важливіше, це не буде суперечити чіткому бажанню законодавців у статті 20 Директиви, передаючи завдання державам-членам. TPD продовжуватиме застосовуватися, а отже, жодної небажаної «передачі» ще немає необхідності.
Підведення підсумків
Війна в Україні може тривати навіть після березня 2025 року. Це може залишити понад 4 мільйони людей у правовому безвиході. Тому ми повинні знайти рішення на час після поточного продовження Директиви про тимчасовий захист (TPD), що закінчується в березні 2025 року.
Як я перевірив, рішення на національному рівні ризикує перевантажити національні органи влади та створити велику правову невизначеність. Тому стає зрозумілим, що має бути рішення на рівні ЄС. Це може призвести до двох напрямків: використовувати або не використовувати TPD. Я розглянув обидва способи та стверджую, що адаптація інших інструментів ЄС, таких як Директива про довгострокових резидентів або Директива про єдиний дозвіл , або навіть створення нового статусу проживання суперечить їхньому явному виключенню бенефіціарів TPD, а отже, змінить характер цих інструментів, але в той же час не є ефективним у часі. Тому ми повинні ретельно вивчити можливість безперервного застосування TPD. У цьому світлі вкрай важливо розглянути обґрунтування та придатність TPD. У світлі цього я пропоную ретельно тлумачити статтю 4(2) TPD таким чином, щоб дозволити щорічну оцінку TPD, щоб визначити, чи його обґрунтування все ще відповідає ситуації, а не одноразову можливість. Це пропонує новий погляд на поточні політичні дебати з цього питання. Було б нелогічно вболівати за припинення корисного, придатного інструменту, який уже є. Підсумовуючи, ми не повинні відкидати потенціал TPD, але ретельно інтерпретувати TPD з його обґрунтуванням. Навіщо шукати щось нове, якщо рішення лежить прямо перед очима?
Comentários